Tatbestand
Die Klägerin begehrt wegen Gesundheitsstörungen nach einer
Polio-Schutzimpfung Versorgung als Kann-Leistung nach dem
Bundesseuchengesetz (BSeuchG).
Sie war 1961 mit Salk-Impfstoff geimpft worden. Etwa fünf Wochen
danach war eine schwache Lähmung am rechten Bein festgestellt
worden. Die in einem vorausgegangenen Streitverfahren gehörten
Sachverständigen hatten unterschiedliche Meinungen vertreten. Die
einen machten für die fragliche Gesundheitsstörung allein einen
Polio-Wild-Virus verantwortlich, während andere von einer durch die
Polio-Schutzimpfung hervorgerufenen Resistenzminderung ausgingen,
die - möglicherweise - die Voraussetzung zum Ausbruch der Krankheit
geschaffen habe. Die Versorgungsverwaltung hatte sich daraufhin
vergleichsweise verpflichtet zu prüfen, ob die Versorgung als
Kann-Leistung deshalb verlangt werden könne, weil medizinische
Ungewißheit über die Entstehung des Leidens bestehe.
Nach weiterer Prüfung lehnte die Verwaltung eine Kann-Leistung ab.
Das Sozialgericht (SG) hat die Klage abgewiesen. Der in dieser
Instanz gehörte Sachverständige hat die Ungewißheit über die Ursache
des festgestellten Leidens verneint. Das Landessozialgericht (LSG)
hat die Berufung zurückgewiesen. Es hat ausgeführt: An einer -
allgemeinen - Ungewißheit fehle es im Streitfall; es gehe hier
allein um Bestimmung und Gewichtung der im Einzelfall mitwirkenden
Faktoren.
Mit der zugelassenen Revision rügt die Klägerin eine fehlerhafte
Auslegung des § 52 Abs 2 Satz 2 BSeuchG. Nach dieser
Gesetzesvorschrift - so trägt die Klägerin vor - genüge eine
allgemeine medizinische Ungewißheit, welche Bedeutung den Viren für
die Auslösung sowie für Art, Schwere und Dauer der Erkrankung
zukomme.
Die Klägerin beantragt,
die Urteile des SG und LSG sowie die dem Streitverfahren zugrunde
liegenden Verwaltungsbescheide aufzuheben und den Beklagten zu
verurteilen, im Wege der Kann-Versorgung "Lähmung des rechten Beins"
als Impfschaden anzuerkennen und ab 1. Dezember 1971 entsprechende
Kann-Leistungen zu gewähren;
hilfsweise, das Urteil des LSG aufzuheben und die Sache zur erneuten
Verhandlung und Entscheidung an dieses Gericht zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Die Beteiligten sind mit einer Entscheidung ohne mündliche
Verhandlung einverstanden (§ 124 Abs 2 Sozialgerichtsgesetz -SGG-).
Entscheidungsgründe
Die Revision hat keinen Erfolg. Die Versagung der in das Ermessen
der Verwaltung gestellten Leistung ist nicht rechtswidrig.
Nach § 51 Abs 1 Ziffern 1 und 3 das Gesetzes zur Verhütung und
Bekämpfung übertragbarer Krankheiten bei Menschen
(Bundesseuchengesetz -BSeuchG-) idF des Zweiten Änderungsgesetzes
vom 25. August 1971 (BGBl I 1401) sowie der Bekanntmachung vom 18.
Dezember 1979 (BGBl I 2262) erhält derjenige, der durch eine
gesetzlich vorgeschriebene oder von einer zuständigen Behörde
öffentlich empfohlenen und in ihrem Bereich vorgenommenen Impfung
einen Impfschaden erleidet, wegen der gesundheitlichen und
wirtschaftlichen Folgen des Impfschadens auf Antrag Versorgung in
entsprechender Anwendung der Vorschriften des
Bundesversorgungsgesetzes (BVG). Der Anwendung dieses Gesetzes steht
nicht entgegen, daß nach früheren gesetzlichen Vorschriften ein
Impfschaden wegen des mangelnden Nachweises eines ursächlichen
Zusammenhanges abgelehnt worden ist (Art 2 Abs 3 des 2.
Änderungsgesetzes zum BSeuchG). Zur Anerkennung einer
Gesundheitsstörung als Folge einer Impfung genügt die
Wahrscheinlichkeit des ursächlichen Zusammenhangs (§ 52 Abs 2 Satz 1
BSeuchG). Ist jedoch die Wahrscheinlichkeit des ursächlichen
Zusammenhanges zwischen Impfung und Gesundheitsstörung nur deshalb
nicht gegeben, weil über die Ursachen des festgestellten Leidens in
der medizinischen Wissenschaft Ungewißheit besteht, kann ebenfalls
Versorgung wegen des Impfschadens gewährt werden (§ 52 Abs 2 Satz 2
BSeuchG, zuletzt mit Wirkung vom 1. Januar 1981 an geändert durch
Art II § 21 des 10. Buchs des Sozialgesetzbuches vom 18. August 1980
- BGBl I 1469 -). Letzteres betrifft den Fall der Klägerin nicht.
Die Klägerin meint, die Poliomyelitis sei nicht allein durch den
Polio-Wild-Virus verursacht. Vielmehr komme für die Entstehung
dieses Leidens die Impfung mit dem inaktivierten Salk-Impfstoff als
wesentliche Mitbedingung, dh als mindestens gleichwertige Ursache
neben anderen Umständen in Betracht. Jedoch sei in den weitaus
überwiegenden Fällen der auslösende Faktor der Kinderlähmung
unbekannt. Daher bleibe die Bedeutung der Schutzimpfung als
Schädigungstatbestand ungewiß. Dies rechtfertige eine
Kann-Versorgung. Dieser Auffassung vermag der Senat nicht zu
folgen.
Die nach dem Impfschadensrecht vorgesehene Kann-Leistung entspricht,
wie das LSG zutreffend ausgeführt hat, der für das Kriegsopferrecht
in § 1 Abs 3 Satz 2 BVG enthaltenen Regelung. Die Übereinstimmung
mit der genannten Vorschrift des BVG ist beabsichtigt, um den
Rechtsmaßstab durch bewährte, sachgemäße Kriterien einheitlich
festzulegen und so die Gleichbehandlung aller Impfgeschädigten und
Versorgungsberechtigten zu sichern. Übereinstimmend mit dieser
gesetzgeberischen Absicht sind auch die Leistungen im Falle eines
Impfschadens entsprechend den Vorschriften des BVG normiert worden.
Für das Impfschadensrecht sind sonach Rechtsgrundsätze des BVG
maßgebend, soweit nicht Besonderheiten ausdrücklich angeordnet
worden sind (BT-Drucks VI/1528, Begründung II S 6; III zu Art 1 Nr 1
§ 52 S 9). Überdies ist nunmehr das Impfschadensrecht dem Recht der
sozialen Entschädigung eingegliedert. Dieses soziale
Entschädigungsrecht richtet sich nach versorgungsrechtlichen
Grundsätzen (Art II § 1 Nr 11 Buchst b Sozialgesetzbuch -
Allgemeiner Teil -SGB 1-). Infolgedessen ist die gleichlautende
Rechtsnorm über die Kann-Leistung hier nicht anders als im Recht der
Kriegsopferversorgung auszulegen. Eine solche Anlehnung an das BVG,
das "als das Grundgesetz der Versorgung in allen Fällen, in denen
ein öffentlich-rechtlicher Entschädigungsanspruch gegen den Staat
wegen der Folgen gesundheitlicher Schädigung gegeben ist, angesehen
wird" (BT-Drucks VI/1568, Begründung II S 6) erweist sich als
zweckmäßig, weil im Impfschadensrecht die Aufklärungsschwierigkeiten
nicht typischerweise größer als in den verschiedenen Fallbereichen
der Kriegsopferversorgung sind.
Demzufolge vermag der Senat der Meinung von W Bogs (vgl SGb 1981
Heft 6 S 197 f) nicht zu teilen, im Impfschadensrecht sei bei
unaufgeklärtem ursächlichem Zusammenhang zwischen Impfung und
Gesundheitsschaden eine Beweislastumkehr geboten. Wie der Senat
bereits in seinem Urteil vom 28. Oktober 1980 (9 RVi 1/80)
ausgeführt hat, sind die vom Reichsgericht und Bundesgerichtshof für
den Arzthaftpflichtprozeß entwickelten Grundsätze über die Umkehr
der Beweislast bei streitigem ursächlichem Zusammenhang zwischen
grobschuldhaftem Behandlungsfehler und eingetretenem
Gesundheitsschaden (ua RGZ 171, 171; BGHZ 71, 131; Baumgärtel in
Festschrift für Karl Schäfer, S 15 f) im Impfschadenrecht nicht
entsprechend anwendbar. Die Frage der Beweislastverteilung im
Zivilrecht, die sich an dem verfassungsrechtlichen Erfordernis eines
gehörigen und fairen Gerichtsverfahrens, insbesondere an dem Gebot
der Waffengleichheit im Prozeß und der Notwendigkeit der
Rechtsanwendungsgleichheit zu orientieren hat (BVerfG in NJW 1979 S
1925, 1926), stellt sich immer dann, wenn von der typischen Art der
Fallkonstellation her eine Seite in der Regel nicht in der Lage sein
kann, den erforderlichen Beweis zu erbringen. Dies hat die
Zivilrechtsprechung im Bereich des haftungsbegründenden
Ursachenzusammenhangs durch Beweiserleichterung bis hin zur
Beweisumkehr auszugleichen versucht, um damit eine gerechte
Interessenabwägung zu ermöglichen (BVerfG aaO; vgl ua auch BGHZ 18,
186, 286; 72, 132). Jedoch kann sich dieses Problem der
Beweislastverteilung im Impfschadensrecht - wie überdies im gesamten
sozialen Entschädigungsrecht (§ 5 SGB 1) jedenfalls bei der
Kausalität nicht stellen. Im Gegensatz zum Zivilrecht läßt das
Impfschadensrecht (§ 52 Abs 2 Satz 1 BSeuchG) die Wahrscheinlichkeit
des ursächlichen Zusammenhangs genügen. Damit ist eindeutig
normiert, nach welchem Rechtsmaßstab die Anerkennung eines
Impfschadens zu erfolgen hat. Lediglich dann, wenn sich dieser
anspruchsbegründende Umstand auch unter der erleichterten Bedingung
der Wahrscheinlichkeit nicht ermitteln läßt, geht es zu Lasten
desjenigen, der daraus eine ihm günstige Rechtsfolge geltend macht
(vgl ständige Rechtsprechung des Bundessozialgerichts -BSG-, BSGE
19, 53; 24, 27; 30, 123; 37, 117, SGb 1976, 490).
Die geschichtliche Entwicklung bestätigt die hier vertretene
Rechtsauffassung. Das Erste Änderungsgesetz vom 23. Juni 1963 (BGBl
I 57) hatte im § 51 Abs 4 BSeuchG bei einer Polio-Impfung mit
lebenden Erregern eine Beweislastumkehr vorgesehen. Danach galt der
Gesundheitsschaden eines nicht poliogeimpften Dritten als durch die
Erreger des Geimpften ausgelöst, wenn diese Krankheit möglicherweise
durch diese Erreger verursacht sein konnte. Ein
Entschädigungsanspruch entfiel nur dann, wenn der Schaden nach
wissenschaftlichen Erkenntnissen mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit nicht durch ausgeschiedene Erreger hervorgerufen
sein konnte. Diese ausschließlich auf eine gefährliche Art der
Impfung abgestellte Beweisanordnung wurde seit der Neuregelung des
BSeuchG im Jahre 1971 als nicht mehr gerechtfertigt angesehen und
deshalb beseitigt, "weil sich dieser Gesundheitsschaden medizinisch
nicht von einem Schaden unterscheidet, den der Geimpfte selbst
infolge der Impfung erleidet" (BT-Drucks VI, 1568, Begründung III zu
Art 1 Nr 1, § 52 Abs 2 S 8 f). Der Gesetzgeber ging dabei von der
Überlegung aus, daß die in § 52 Abs 2 Satz 1 BSeuchG gegenüber dem
bisherigen Recht enthaltene Beweiserleichterung, die deshalb
geschaffen wurde, weil ein exakter Kausalitätsnachweis nur schwer zu
führen war (BT-Drucks aaO), sich gleichmäßig auf alle Impfschäden
erstrecken sollte. Er hielt mithin für die Anerkennung eines
Gesundheitsschadens als Folge einer Impfung die Wahrscheinlichkeit
des ursächlichen Zusammenhangs für ausreichend, aber auch
erforderlich. Eine Ausnahme hiervon mit der Folge einer weiteren
Beweisabschwächung ist dann vorgesehen, wenn die Wahrscheinlichkeit
nur deshalb nicht gegeben ist, weil über die Ursache des
festgestellten Leidens in der medizinischen Wissenschaft Ungewißheit
besteht (§ 52 Abs 2 Satz 2 BSeuchG). Dann ist die Leistung jedoch
dem Ermessen der Verwaltung überantwortet. Ein Rechtsanspruch ist
für diesen Fall nicht zugestanden.
Zutreffend ist das Berufungsgericht - ohne dies allerdings zu
erörtern - davon ausgegangen, daß die materiell-rechtlichen
Leistungsvoraussetzungen für das Ermessenshandeln der
Versorgungsbehörde, nämlich die - allgemeine - Ungewißheit über die
Leidensursache, gerichtlich nachprüfbar sind (BSG SozR 3100 § 1 Nr
13 mwN). Diese Ungewißheit ist eine solche der medizinischen
Wissenschaft; sie ist von medizinischen Sachverständigen zu
bekunden.
Diese Frage ragt nicht etwa in den Ermessensbereich hinein, fällt
also nicht in den der Verwaltung vorbehaltenen Entscheidungsrahmen
(BSGE 34, 269, 271 = SozR Nr 1 zu § 602 RVO; s auch BSGE 36, 143 f =
SozR Nr 9 zu § 89 BVG). Liegen diese gesetzlichen
Tatbestandsvoraussetzungen - wie das LSG hier annimmt - nicht vor,
ist die Ablehnung des Versorgungsanspruches immer rechtmäßig. Für
ein Handlungsermessen der Verwaltung ist kein Raum; eine Leistung
kann unter keinen Umständen gewährt werden (BSG SozEntsch IX/III § 1
(b 1) Nr 2 = KOV 1970, 73, 75).
Das Ermessenshandeln der Verwaltung setzt nicht, wie die Klägerin
meint, dann ein, wenn der Schädigungstatbestand im dunkeln bleibt. §
52 Abs 2 Satz 2 BSeuchG ersetzt nicht die Feststellung der
rechtserheblichen Schädigung. Die Frage der Kausalitätsvoraussetzung
stellt sich für die Kann-Versorgung ebenso wie für einen
Rechtsanspruch. Zwischen beiden bestehen bezüglich der Kausalität
lediglich graduelle Unterschiede. Darüber hinaus müssen alle
Umstände gegeben sein, die sonst einen Versorgungsanspruch begründen
(BSG SozR 3100 § 1 Nr 19 S 39). Das verdeutlicht Sinn und Zweck der
Vorschrift. Satz 2 des § 52 Abs 2 BSeuchG ist ein Unterfall des
Satzes 1. Er findet Anwendung, wenn die
Wahrscheinlichkeitsbeurteilung deswegen scheitert, weil über die
Leidensursache allgemein Unkenntnis herrscht. Dann läßt das Gesetz
wegen dieser allgemeinen Unsicherheit einen geringeren
Überzeugungsgrad als die Wahrscheinlichkeit genügen. Das führt zu
einer gegenüber der Wahrscheinlichkeit weniger gesicherten
Kausalitätserkenntnis (BSG aaO). Da jedoch die Ermessensleistung wie
der Rechtsanspruch von der Kausalitätsbeurteilung abhängig ist, kann
nicht auf die konkrete Feststellung des Verursachungsfaktors
verzichtet werden. Es genügt nicht die Ungewißheit darüber, welche
Umstände konkret und im einzelnen für die Krankheit kausal waren.
Sonst würde es an der Bestimmung der haftungsausfüllenden Kausalität
und somit an der Grundvoraussetzung für den Versorgungsanspruch
selbst fehlen.
Die Besonderheit einer Viruserkrankung mag zwar darin liegen, daß
der Virus die Infektionskrankheit nicht allein auszulösen vermag.
Vielmehr geschieht dies in kausaler Verbindung mit sonstigen
Umständen, die von der Konstitution und Disposition des Infizierten,
aber auch von weiteren äußeren Einwirkungen (etwa sonstigen
Infektionskrankheiten wie Masern, Scharlach, Halsentzündung)
abhängig sind. Diese Vorgänge, die über eine sogenannte
Resistenzminderung das Angehen der Infektion im Sinne einer
wesentlichen Mitursache (BSGE 11, 50, 52 f; 37, 282, 287 = SozR 3200
§ 81 Nr 1) bewirken, sind in der medizinischen Wissenschaft
hinreichend bekannt. Jedoch lassen sich im Einzelfall die
mitwirkenden Umstände, die zum Ausbruch der Krankheit führen, nicht
bestimmen. Dies beruht nicht auf der allgemeinen Ungewißheit der
Ätiologie einer bestimmten Krankheit. Es besteht insoweit lediglich
Unklarheit über den Krankheitsablauf im konkreten Fall sowie über
Bestimmung und Gewichtung der mitwirkenden Faktoren. Dieser
Sachverhalt ist aber nicht dem Merkmal der allgemeinen Ungewißheit
über eine Leidensursache unterzuordnen. Vielmehr ist dann eine in
das Ermessen der Verwaltung gestellte Leistung schlechthin
ausgeschlossen (BSG KOV 1970, 73, 75 f; 106, 109).
Da im Falle der Klägerin lediglich eine Ermessensleistung im Streit
steht, mußte es das LSG bei der Feststellung bewenden lassen, die
Ätiologie der Viruskrankheit sei in der medizinischen Wissenschaft
erforscht. Insoweit ergaben die Sachverständigengutachten eine
ausreichende Entscheidungsgrundlage. Dagegen war, die das
Berufungsgericht richtig erkannt hat, nicht darüber zu befinden,
welche ursächliche Bedeutung der Schutzimpfung zukommt. Die insoweit
anzustellende Wahrscheinlichkeitsprüfung (§ 52 Abs 2 Satz 1 BSeuchG)
ist auf den Rechtsanspruch auf Versorgung beschränkt. Eine solche
abschließende gerichtliche Überprüfung ist allerdings in einem
vorangegangenen Streitverfahren unterblieben, weil man eine
Ermessensleistung für möglich hielt. Demgegenüber wäre es richtig
gewesen, im einzelnen festzustellen, ob die Schutzimpfung für die
Auslösung der Infektionskrankheit mit Wahrscheinlichkeit
mitursächlich war, dh bei Abwägung der sonst noch in Betracht
kommenden Möglichkeiten dies mehr für als gegen den Zusammenhang
spricht (BSGE 32, 203, 206 f, 209 = SozR Nr 15 zu § 1263 RVO aF;
BSGE 45, 1, 9 f = SozR 3900 § 40 Nr 9).
Aufgrund dessen entbindet diese Entscheidung des Senats die
Verwaltungsbehörde nicht, über den Rechtsanspruch auf
Impfentschädigung erneut von Amts wegen zu entscheiden. Die Klägerin
hatte der seinerzeitigen vergleichsweisen Erledigung des
Rechtsstreites über den Rechtsanspruch auf Versorgung zugestimmt,
weil sie wie auch der Beklagte von einer - wie sich nunmehr ergibt -
rechtlich unzutreffenden Sach- und Rechtslage ausgegangen waren.
Mithin ist die Grundlage des Vergleichs in Frage gestellt. Der
Beklagte hatte dahin mitgewirkt, daß die Klägerin sich eines Rechts
auf weitere gerichtliche Überprüfung begeben hatte. Sie ist deshalb
gehalten, die der Klägerin daraus sich ergebenden nachteiligen
Folgen zu beseitigen. Insoweit bietet sich der Weg an, den Rechtsweg
erneut zu eröffnen. Damit wird dem im Sozialgesetzbuch enthaltenen
Leitgedanken Rechnung getragen, wonach dafür Sorge zu tragen ist,
daß dem Einzelnen die Geltendmachung sozialer Rechte nicht erschwert
wird (vgl § 2 Abs 2 Satz 2 SGB 1).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.